[摘要] 东莞公交改革终于迎来“倒计时”。日前，东莞市交通运输局网站公示改革风险评估，提及本次改革思路以“政府购买服务”为基本框架，建立决策层、管理层、运营层和评价层四层公交管理体系。优先选择核心市区、跨镇公交和水乡片区5镇作为政府购买服务中运营层改革的试点。
本报报道，东莞公交改革终于迎来“倒计时”。日前，东莞市交通运输局网站公示改革风险评估，提及本次改革思路以“政府购买服务”为基本框架，建立决策层、管理层、运营层和评价层四层公交管理体系。优先选择核心市区、跨镇公交和水乡片区5镇作为政府购买服务中运营层改革的试点。市交通局相关负责人表示，“待市政府批复同意、相关职能部门制订各配套工作方案后，拟在2014年正式启动。”
这意味着，一直以来，备受争议的东莞公交改革，经过漫长的筹划和全面的考量，终于开始进入到区域试点的新阶段。这个方案的确立，也意味着，经过市场化与政府职能的深入思考，公交的公益性，再次得到普遍的认同和坚持。在我们看来，这同时亦可以称之为东莞公交改革所收获的一大观念共识。接下来的任务或许只是，怎样的路径和方式，才是公益性的保证。
东莞的大公交系统的改革并非只是增加财政资助，而是需要在整体公交线路布局、运营思路和监管方式上作出重大的改革和创新。
东莞将启动公交系统的改革，总体方向是整合全市各镇分散经营的公交公司，构建由政府主导和补贴的“大公交”体系。我认为，此项改革将一定程度上改变目前东莞公交运营效率低下，管理混乱的局面。然而，仅仅有此目标和意愿还是不够的，还要有切实有效的办法。我们需要考虑的问题是，首先，什么叫做政府主导，政府补贴？从报道理解，政府不想大包大揽，并非由政府成立公交公司负责全市各镇街的公交运营，而是依然依靠市场的力量，由公交企业运营，政府给予适当的补贴，让公交体现其公益性。问题在于政府介入的程度如何？事实上，全市32个镇街应该有多少家公交公司为宜，这是需要做过比较深入的调研和论证才能得出结论，当中既涉及规模经济效应，也要保证有一定数量的公交公司参与竞争，避免造成少数公交公司的垄断而造成票价过高的问题。
其次，既然是“大公交”布局，就应该从全市的整体布局出发来设计公交线路，既要避免线路重叠太多、平均上座率不高而产生的低效率，也要避免一些冷门、偏僻的线路乏人问津而没有公交公司愿意提供服务；还有，公交系统的票价水平应该如何厘定？是分段收费还是划一收费？按照我个人的观察，目前镇内公交线路收费以划一收费为主，而跨镇公交则以分段收费为主，并且收费水平偏高，个别跨镇线路的收费可以达到10元！与公交的公益性相距甚远。当然，票价既不是越低越好，也并非越高越好，票价太高，超出居民的承受能力，线路的上座率不高，而上座率不高，公交公司就会减少班次频率，造成居民出行的不便，更加对东莞公交系统的可靠性存疑，恶性循环难以避免。那么，是否通过财政补贴就能够解决上述问题呢？我认为会有一定的帮助，但是帮助不会太大，原因是，居民对跨镇公交从的10元一程下降到8元一程不会有太大的感受，如果票价降幅太大，政府财政的承受能力成疑，而且我们无法对所有的跨镇线路进行划一的补贴，因为此举相当于无论公交公司的服务质量如何都可以得到政府财政补贴，那么就不会有公交公司愿意改进服务质量。
我非常支持市政府提出东莞要建立“大公交”的系统的理念，当务之急是要进行全市公交线路布局和规划，按照东莞市的人口增长、分布以及人口移动的频率以及通勤一族的职业、年龄等特征合理布局公交线路。我不反对市交通部门有意选择个别镇街进行跨镇公交线路整合的试验，但是试验的前提是，一定先要有全市大公交的整体布局，而该布局应该经过反复论证才最后确认下来，个别镇街的整合跨镇公交线路的试验只是验证相关布局方案的可操作性并作出相应的改善。有了整体线路的布局，接下来就要考虑公交的运营商了，东莞需要考虑的问题是，要满足全市32个镇街的公交需求，应该有多少家公交公司为宜？是否可以考虑分片区来安排公交的运营商？片区的运营商首先要满足片区内的居民出行对公交服务的需求，而对于争议比较大的跨镇线路则采取运营商之间进行竞投的办法来解决，热门的跨镇线路的可以用来补贴冷门的跨镇线路营业收入的不足，如果补贴实在不够，而相关的冷门线路又是属于非开办不可的，那么市财政就要提供资助。大公交的运营思路是，公交公司自负盈亏，通过自身服务质量的提升来吸引乘客，从而让公交公司也得以优胜劣汰。进一步的思路是，市政府应该科学核定公交公司运营的准许利润率，如果某公交运营商的年低于该准许利润率，该运营商可以向市政府提出加价的申请，市政府可以要求该运营商公布其经过审计的财务报表，接受公众的监督，市政府也可以召开公开听证会来听取各方人士对某公交运营商的加价申请的意见后再做决定。总之，东莞的大公交系统的改革并非只是增加财政资助，而是需要在整体公交线路布局、运营思路和监管方式上作出重大的改革和创新。（作者系东莞市特约研究员、财税学者）
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公交公益性的实现并非只有国有化一途
公交公益性的实现路径很多，并非只有公交企业的国有化才能保证公交的公益性。
东莞公交改革方案已经讨论多年，正如媒体所言，实践层面改革的启动已经进入倒计时。一个城市公交模式的改变，涉及政府财政投入、公交公司运营管理、城市规划、公众评价系统等诸多因素及其变化，其中的繁复性可以想象，令人高兴的是，几年来，东莞公交改革方案几易其稿，都时间在多家媒体或详或略地公布，而媒体也及时展开了讨论。虽然我远在美国，但通过为东莞日报《五言堂》写稿，也部分参与了讨论。公交改革事关市民权益，以开放的姿态吸纳各方意见，新公交模式才能更接近市民需要，这正是当下社会进步的体现之一。
首先，我们不能不纠正一个谬误，即，公交的公益性只能由国有公交企业来提供来保证。在媒体的报道中，我们可以看到，包括某些政协委员在内的许多市民，强烈要求东莞的公交企业全部国有化。去年，相关部门提出要对部分公交企业实施“国有控股”以保证这些企业的公益性，但，也遭到某些市民的反对，他们甚至认为，只有公交企业全部国有化，公交的公益性才能得到保证。不能不说，这种意识是公有制崇拜症的残余。
以我在中美两国城市生活的经验，我的结论是，，而且，低效率的公交，实难让人享受多少公益性。在中国，几乎所有大城市的公交都是由国有企业经营的，而在美国的大城市中，除了部分城市的地铁外，一般的公交公司都是由私人投资经营的。而我的亲身体验是，美国私人经营的公交效率高，服务好，在效率和服务的基础之上，公交的公益性反而体现得淋漓尽致。而反观国内城市的国有公交，无论是效率还是服务，都难以让人满意，在这种情况下，公益性还有多少体现呢？大量的观察事实和经验告诉我们，公交公益性的实现路径很多，并非只有公交企业的国有化才能保证公交的公益性。
进一步而言，中美两个国家的城市公交当具有一个共同点，即，除了城市部分区域和部分线路外，在限定的情景下，城市公交运营更可能处于亏损状态。在这里，限定的情景是指，城市市民要求廉价和优质的公交，而城市政府从提高市民出行替代率、减少城市拥堵和城市汽车污染的目的出发，也必然要求公交的优质和廉价。如果把公交的优质和廉价设定为判定城市公交公益性的标准，那么，城市公交的一些线路甚至多数线路亏损更可能是常态。而且，一个严峻的事实恰恰是，城市市民和政府对优质和廉价的公交需求强度越大，在其它条件不变的情况下，通常而言，这些线路亏损的程度也越大。而为了维持线路的公益性，城市政府给予某些财政补贴是必要的。目前，在绝大多数发达国家的城市，对公交公司，不管这家公司是私营公司还是国有企业，进行适度补贴以维持其公益性已经是常例。
需要强调的是，在美国，尽管从会计账目处理上，城市政府的公交财政补贴是给予某一家公交公司的，体现在公司收入的增加。但，在会计名目上，这些补贴是特定给予某一线路的。也就是说，城市政府财政补贴运作的对象是线路，而不是公司。在我所居住的城市，有几家私营的公交公司，彼此相互竞争。与中国城市不同的是，城市的公交线路并非由一家公司几年或几十年不变地经营，而是几乎每一年都是变化的。在设定了站点、票价、开行时间等经营和技术指标后，城市政府每年都会拿出一部分亏损线路进行招投标，并明确告知，这些亏损线路将由政府财政补贴。而这几家私营公交公司之间的博弈，事实上是围绕着到底要政府多少财政补贴进行的。显然，政府希望公交公司要更少的财政补贴。因此，开价较低的公司成功的可能性就大一些。
如前所述，美国城市的公交大部分由私营公司经营，城市政府的公交管理区分为两个区块，对于盈利线路，城市政府大体采取自由放任的对策，让互相竞争的私营公司自由开辟线路甚至站点，政府并不过多的干预。城市政府发力的主要区块是亏损线路，对此，城市政府应通过市场化运作的方式，通过招投标的运作，向运营这些线路的公司提供政府财政补贴，来维系这些线路的公益性。（作者系留美学者）
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政府在这一过程中，必须注重问计于民和社会的参与。同时，新的运营模式必须在增加财力支持的同时，强化政府的监管。
最近几年，珠三角地区的公交管理出现了一种新的趋势，这就是原来的民营化回归国有化。为什么会出现珠三角公交的国有化回潮？实际上，这就宣告了公交民营化改革道路的失败。是不是国有化就可以解决这一问题？现有的争论似乎更多停留在国有化与民营化的问题上。问题的关键不是国有化与民营化。国有化与民营化只是具体的运营模式的问题。关键的问题是，我们需要什么样的公交服务？围绕这一问题，我们需要追问：现有公交系统存在哪些问题？改革的方向何在？因为简单谈国有化、民营化会遮蔽我们改革的方向。
梳理公交民营化存在的问题，不难发现，当前的公交民营化实际上是政府在财力不足、公共服务滞后的年代，简单向社会甩包袱的结果。时至今日，所暴露出来的问题越来越严重，已经没法再支撑下去。这些问题主要包括：，公交系统缺乏统一规划。在简单按照线路运营的模式之下，整个东莞市的公交系统缺乏一个系统的规划，更没法形成一个快速、立体的公交网络。第二，各运营公司都是利益至上。为了生存、营利，各运营公司必然以追逐利益作为最重要的目标。甚至同一公司的前后司机为了抢客，也矛盾不断。这些都说明公交公司、司机都是在追求利益化。第三，不合理不合规的运营缺乏有效的监管，随意变化线路，节假日随便涨价，服务态度恶劣，几乎处于无监管状态。
既然民营化改革已然失败，未来的改革将如何推进？这是我们需要重点考虑的问题。具体来说，改革的基本思路如下：
首先，要强化科学合理的规划，改变以往无规划、乱规划的格局。既要保障公交覆盖的广泛性，又要提高服务的高效性、稳定性、可持续性。对于公交这种涉及全市人民切身利益的大事，只能是由政府出面来统筹规划。其次，要真正问计于民。当然，一个科学合理的规划需要经过充分地调研，反复地论证，不断地修正。而且要向社会广泛征求意见。不能只是政府单方面的决策。尤其是向公交这样涉及到绝大多数人的出行问题，必须问计于民。而且要充分吸收、消化、综合各方面的意见。而不只是走过场。只有真正做到问计于民，公交改革才能真正获得社会支持。
再次，要有足够的财政支持。再好的规划，还得要能够真正实施。这就涉及到政府的财政支持。之所以早期的公交系统都纷纷走上民营化之路，一个重要的原因就是政府财力支持不够，加之又没有有效的激励机制，必然导致各运营公司之间的恶性竞争。要保障公交系统的有效运营，不能没有稳定的财政支持。
此外，要有有效的监管。公交民营化时代，监管极为乏力，可以说基本上处于一种无政府状态。否则就不会出现前述公交运营的种种乱象。在这一时期，政府也基本上放弃了对公交的监管。导致问题越来越严重，乃至无法维持下去。不管是国有还是民营，政府的监管职能只能强化，不能削弱。有效的监管是保障公交高质量服务的关键。
最后，广泛的公众参与。在民营化时代，公交就是各公司的独角戏。不仅政府监管乏力，普通公众参与亦明显不够。实际上，对于每天都乘坐公交车的乘客、普通市民来说，他们对此应有一定的发言权。因此，如何保障公众的参与权，包括参与总体规划的设计，线路的设计，运营模式的设计，及时发现运营过程中的问题等等，这些都是公交改革必须要考虑的问题。公交服务就是为了这些最为普通的市民服务，在决策的过程中，不能没有他们的声音。可是，现在让市民参与公交改革决策的还真不多见。
总之，公交改革是一项涉及全市人民切身利益的大事，也是一项复杂的公共服务改革。政府在这一过程中，必须注重问计于民和社会的参与。同时，新的运营模式必须在增加财力支持的同时，强化政府的监管。未来的改革必须在这些方面齐头并进，才能使公交真正回归公共服务的特性，也才能真正获得广泛的社会支持。（作者系行政管理学学者）
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需要厘清政府与公交企业之间的关系，通过政府提出管理理念、目标和需求，并对之进行监督，督促其顺利运营，服务为民。
近日，东莞曝出进行“大公交”改革，将优化系统，提高服务。李克强总理强调“改革是的红利”，公交改革能否兑现改革红利，民间最为关注。因为城市的公共交通不但是运输系统，负荷着人流，传递着信息和文化，而且是一个城市的组织系统。它能将一个庞大散落的城市群体编织成一张巨型网络。良好的公共交通系统，能够加强城市的内在联系，将整个城市组成一个有机的整体。
作为一个城镇化高度发达的城市，东莞大部分镇街较为发达，中心城区和部分镇区之间的差距较小。人口居住形成块状结构性分散的局面，需要通过公共交通系统来打通这种分散局面。理论上来讲，公共交通系统能够降低社会沟通成本，提升人流速度、提高镇街之间的连接、减少市民的交通成本、达到节能减排、优化环境的目的。另外，私家车的不断增多，拉大了城市各个阶层之间出行能力的鸿沟，发达的公交系统有助于缩小阶层之间的出行鸿沟，起到托底的作用，能够提供的保障。它不仅仅是交通工具，而且是社会保障系统，其社会价值远远高于经济价值。
私企公交系统的优点在于效率高、组织成本低，能够提高运营效果。但企业是以营利为目的，以效益化为终点。城市中有资源最为集中的地区，也有资源贫瘠的地区。有的地段上的客流较大，有的地段则较少，而有的路线则时多时少。对有限资源的激烈竞争的机会较多。所以核心地区公交系统集中，而人流较少的地区或者公交很少，或者在班次和服务能力上则大打折扣。当公共服务的需求与公司效益发生矛盾的时候，服从公司效益则是。
从实践来看，中山市从2010年推行公交回购以来，打破了原来各公司之间的壁垒，破除了各镇区壁垒，降低了坐公交车的费用，提高了市民的满意度。通过统一安装GPS和视频监控系统，提高了公交车辆的信息化水平，优化了管理结构，促成了中山市公交系统“一盘棋”。这两年通过投入LNG公共汽车及纯电动公共汽车，每年可以减排颗粒污染物12吨以上，减轻了环境负担，提高了车辆的安全性。
从理论上来看全市统一布局公共交通系统，能够优化服务能力。公交系统虽然要实现其社会价值，但是忽视经济价值是不可能的。必须在社会价值和经济价值之间达到一定的平衡。政府回购私营公交公司，其目的、设计和发展方向自然是优化结构。但是如何保持私营公司的效率，保持最底的成本，同时实现社会服务的最优化，仍是一个需不断探索的方向。
东莞市的私营公交企业目前处于同质化竞争阶段，形成企业小、散和乱的特点。也形成了较高的沟通壁垒，造成了管理和协调的障碍。通过整体的管理，在整体的布局和结构上，达到线路的优化，实现兼顾各个地段、兼顾各个时间段、兼顾贫富区域、兼顾镇街之间的联系，实现优化的目的。全盘管理需要打破各镇街之间画地为牢，难以协调的困境，需要不断向规模化、集约化和城乡一体化方向发展。
我国政府的职能正在发生巨大的转变，国家提出“小政府、大社会”的转型方向，广东省提出“小政府、强社会”的发展目标。政府正在从管理职能转向服务职能，逐渐引导相关的资源、要素相互结合，达到各种要素之间的最优化搭配。而对于公益性较强项目，政府一般会以产业政策的方式给予引导。产业政策的优点在于，在追赶型发展时期和发展初期会有出色的效果。而在高速发达的管理系统面前，其产业政策的效果则不太理想。通过产业政策来调整公交系统容易导致政府与市场边界的模糊，制造寻租的可能性，增加浪费资源社会的几率。所以，需要厘清政府与公交企业之间的关系，通过政府提出管理理念、目标和需求，并对之进行监督，督促其顺利运营，服务为民。
（作者系中山市委党校教师）
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公交改革去营利化，还应该在保证服务质素提高的同时，避免财政资金的浪费。
十几年前，曾经有一条新闻，说东莞公交不但不需要财政补贴，而且一年盈利3000万元，为。这条新闻令人哭笑不得：公交是一项福利性事业，这是，乃至全世界都公认的，唯独在东莞遭到颠覆，这是城市的荣耀，还是城市的悲哀？
当然，这是旧话了。十几年过去，东莞早就走上了财政补贴公交的道路。但是由于观念和体制的原因，公交一直深陷营利的泥潭，并衍生出服务低下等问题。综合这些年舆论讨论过的现象，这些问题集中体现在以下几个方面：
首先，公交营利优先，导致公交服务的霸王条款，罔顾市民权益。以公交卡办理和退卡为例，原来办理一张卡需要30元工本费，后来降为25元，虽有所降低，但仍大大超过卡本身的成本，且不能挂失，损坏不能退余额。办卡可在全市32个镇街办理，可是退卡却必须在东城枢纽等少数地点办理，且必须持当初开具的押金小票，否则不予办理。跑一次还不能拿到钱，要跑两次，有些人甚至要从凤岗等边缘镇区跑往返多次。所花车票早已超过退卡的价值。这些霸王条款导致很多市民放弃退卡，大量的余额和工本费不知去向。有人称之为“抢钱”。虽然是小事，但一个城市公交服务的质素，恰在这些小事上体现出来。其他如乱涨价，公交线路设置不合理等，都跟营利优先的逐利心态有关系。
其次，公交营利优先，还导致公交司机开“霸王车”，罔顾市民生命安全。东莞公交行驶中的不文明现象，想必人们都感同身受。跟公交车有关的交通事故，也经常见诸报端。就拿去年来说，3月27日，虎门一辆公交车撞上一辆劳斯莱斯小轿车，交警判定公交司机负全责；6月5日，两辆公交车为抢生意故意对撞，吓得乘客差点“尿裤子”；6月13日，石碣两辆公交车相撞，造成一死四伤；8月初，莞樟路上一辆公交车和另一辆公交车抢道，影响一辆大货车行驶，公交车司机被大货车司机活活打死；10月31日，东城岗贝路口一辆公交车撞死一个14岁骑单车的初中生；相隔几天的11月3日，莞城运河东三路一辆公交车又撞死一名骑单车的女子。这些不完全统计，足已可看出东莞的公交乱象。究其原因，公交经营逐利化是一个重要因素。
再次，公交营利优先，导致公交公司压低员工工资福利，管理缺乏人性化，员工工作缺乏尊严感，工作积极性不高，服务质素低。有人说，东莞公交司机大多面无表情，语言生硬，跟乘客缺少交流，更不用说主动关注乘客的需要，帮乘客排忧解难。这种现象跟公交公司管理有关。公交公司员工工作辛苦，待遇低，假期少，管理缺乏人性化，员工带着怨气和情绪工作，对乘客的态度如何会好？工作的质量如何会高？只有提高他们的福利待遇，尊重他们的劳动，让他们心情舒畅，才能提高他们的工作积极性，焕发他们的工作活力，从根本上改善公交的服务质素。
一个城市的公交服务状况，体现着这个城市的人文素养，也展示着这个城市的城市形象。在美国，公交车都设有无障碍服务设施，方便残疾人乘坐，他们的司机十分友好，满面春风，还会主动跟乘客交流，主动帮乘客排忧解难。国内不少城市也十分重视公交服务质素，比如佛山等城市公交刷卡系统保证乘客刷卡后在一定时间内将乘客送到目的地，避免了乘客转车后二次刷卡，为乘客着想的理念非常突出。东莞要建立人文东莞，树立良好的城市形象，公交改革势在必行。
当然，公交改革去营利化，还应该在保证服务质素提高的同时，避免财政资金的浪费。财政资金来自纳税人，每一分钱都应该节省着花，任何浪费都是一种犯罪。而要避免财政资金的浪费，一是要在制度设计上学习先进国家和地区的经验，广泛征询和依法听证，周密考虑，避免漏洞；二是要建立严格的监管系统，保证体制的自我纠错和净化能力；三是要做好公开和透明工作，广泛接受公众监督。阳光是的防腐剂，让财政资金在阳光下运行，是保证公交改革后财政资金合理使用的不二途径。
（作者系东莞市政协委员)
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